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聚焦:供热计量16年改革困局

发布日期:2013-02-20   浏览次数:2766

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(暖立方热泵网配图)
    16年来,住房和城乡建设部(简称“住建部”)等有关部门,一直意图通过供热计量改革以推动供热节能和建筑节能。

       但是供热计量改革一路走来不易,自原国家建设部(住建部前身)1996年颁布《建筑节能“九五”计划和2010年规划》,规定了供热计量收费以来,至今已经16年过去,我国北方绝大多数城市的供热计量收费改革并未见到明显成效。

       供热采暖是建筑能耗的大户,中国北方地区冬季供热采暖每年消耗煤炭1.5亿多吨标煤,占北方地区建筑能耗50%以上。供热计量改革,是运用市场机制促进供热节能和建筑节能的有效手段。

       根据住建部2012年5月发布的《“十二五”建筑节能专项规划》,截至2010年底,中国完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造1.82亿平方米。粗略估算,实施供热计量收费的面积仅占中国总供热面积5%。

        “北方供热计量收费改革是低碳的‘大西瓜’。如果供热计量有效实行,效果真的会很明显,但大家认识不到这一点,没有积极性,除了住建部推动以外,很多部门都不积极。”住建部建筑节能与科技司副司长韩爱兴表示。

       供热计量改革在中国进展缓慢

       供热计量改革以及由此引发的供热改革,是欧洲发达国家在上世纪70年代率先搞起来的,1973年和1978年爆 发的世界石油危机,导致石油价格疯涨,造成了严重依赖能源进口的欧洲国家的通货膨胀和经济衰退,为保障国家能源安全、反通货膨胀和反经济衰退,欧洲国家把 节能定为国策,在耗能的三大领域:工业、交通和建筑同时展开节能工作。其中,在建筑节能方面,主要是大力加强外保温和强制推行热计量收费改革。

       中国从1996年开始在政策层面启动供热计量改革工作,当年发布的《建筑节能“九五”计划和2010年规划》,是中国供热改革史上一个里程碑式的文件。

       之后,对于供热计量如何收费一直迟迟未有文件发布,直到2007年《城市供热价格管理暂行办法》出台,制定了国家层面的“两部制热价”政策。

       政策进一步推进,2010 年2月,住建部会同国家发展改革委、财政部、质监总局印发《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》,要求各地积极推进供热计量收费。该意见规定,“从 2010年开始,北方采暖地区新竣工建筑及完成供热计量改造的既有居住建筑,取消以面积计价收费方式,实行按用热量计价收费方式。用两年时间,既有大型公 共建筑全部完成供热计量改造并实行按用热量计价收费。”

       取消以“面积计价”收费方式谈何容易,在中国原有的供热体制下,供热是一种福利而不是一种商品,采用统一的、不能反映供热数量和质量的“平米热价”进行收费。“面积计价”方式极为粗放,一方面,用热方不能决定供热温度和时间从而造成能源浪费,另一方面,供热方对温度和供热时间“缺斤短两”,用热方也毫无办法。

       在“面积计价”条件下,供热公司可靠“低温供热”、“分时分区控温”和多承接节能建筑供热等,来把本属于热用户的权益据为己有。而供热计量收费后,计量后 仍需要“低温供热”、“分时分区控温”,只不过是根据用户需求而定,所以供热方缺乏供热计量改革动力,使得中国供热改革开展16年了都难以获得进展。

       虽然陆续有相关政策推出,但是执行的力度有限,比如《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》中规定,要进一步明确奖惩制度,“既有居住建筑节能改造不同 步实施供热分户计量改造的,不得通过验收,不得拨付中央财政既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金”,这个规定的执行效果不明显。

       供热计量改革为建筑节能抓手

       国家对于供热采暖节能促进建筑节能的作用相当看重,国务院2007年出台的《节能减排综合性方案》要求,在建筑节能中,供热采暖节能必须承担至少1/3的任务指标。要实现这个目标,供热计量必不可少。

       通过供热计量以实现供热采暖节能,简单地说,就是装上热计量表后,就像读电表或水表那样,根据热计量表的读数,用热方用多少热就交多少钱,由于与供热费用 直接挂钩,用热方出于经济性将尽可能少用热以少交暖气费,而供热方也会出于经济性采取节能技术以降低供热成本,双方的努力将降低供热的能源消耗。

       但是,要使供热计量改革成为供热节能和建筑节能的抓手,首要任务是要完成供热的商品化改革,其中包括:第一,把热由福利变为商品,“暗补变明补”;第二,制定“两部制热价”,实现“平米热价”向计量热价形式上的转化。

       所谓“暗补变明补”,是指采暖费用将通过多渠道筹集,由“单位统包、个人无须缴费”的福利供暖方式,逐步变为“家庭直接向供热企业缴费”。表面看来,这是缴费方式的变化,但实际上,这涉及到供暖体制的变革。

       “暗补变明补”工作在艰难推进,以北京市为例,北京市发改委早在《2007年北京市国民经济和社会发展报告》中明确提出,热费补贴“暗补变明补”方案将于当年年内出台。但是,迄今“暗补变明补”政策在北京还尚未出台。

       至于供热计量收费实行“两部制热价”,是执行国家的规定。根据原国家建设部、国家发改委2007年发布的《城市供热价格管理暂行办法》,热计量价格要实行 基本热价和计量热价相结合的“两部制热价”。其中,基本热价反映人工等采暖固定成本,按建筑面积征收,以解决户间传热引起的“盗热”问题;而计量热价主要 反映变动成本,按用热量征收,以实现用多少热花多少钱的目标。

        “‘两部制热价’的实施既可节能降耗,显现出节能住宅的效力,又是在供热宏观管理上落实科学发展观的重要举措,是对中国计划经济时代留下来的‘一部制固定热价’体制的重要改革。”世界银行“供热改革与建筑节能”项目办专家辛坦认为。

       各地具体“两部制热价”价格由当地主管部门制定,再以北京市为例,2010年9月,北京市市政市容管理委员会、北京市发改委等部门,联合发布了《北京市居 住建筑供热计量管理办法(试行)》,其中规定,基本热价按照建筑面积征收,燃煤锅炉,市热力集团,燃气、燃油和电锅炉供应的居住建筑,基本热价标准分别为 7元、12元、18元/建筑平方米·采暖季;计量热价按照用热量征收,价格标准为0.16元/千瓦时(44.45元/吉焦)。

       供热计量发展三大难题

       粗略估算,实施供热计量收费的面积仅占中国总供热面积5%。供热计量技术有待完善、积极性不高与供热节能“蛋糕”不好分是三大难题。

       供热计量 收费面积比起以前还是有进步。从北京市来看,“北京从2010年开始全面推行供热计量,供热计量收费面积现在已经达到8200万平方米,相比北京6.97 亿平方米的供热面积来说不多,但是,从绝对值增量来说,从2010年到2012年3年时间,从3000万平方米增加到8200万平方米,发展很快。”北京 市市政市容管理委员会供热办调研员赫迎秋对记者表示。

       技术方面,“通过多年的计量改革实践,特别是2010年后的全面推进,北京市供热计量收费改革政策管理体系已基本建立,但供热分户计量技术仍处于不断创新、完善和成熟过程,相关政策也要随之尽快完善,才能更好地推动供热计量收费改革,促进供热节能减排。”赫迎秋指出。

        “对于供热方来讲,供热计量之后,对于他们意味着什么呢?意味着精细化管理,给他们带来的是一场革命,北京有1700多家供热单位,4000多座锅炉房,过去有一些供热单位甚至没有大学毕业生,如何在短期内提高管理水平?”赫迎秋表示。

       说到供热节能“蛋糕”,一方面是开发建设单位建设保温更好的、热负荷更低的房子,另一方面是供热单位在热源侧要真正节能,真正能够降低燃料消耗,能够降低成本,才能有钱退给用户,还有就是用户的行为节能,这就是供热节能的“蛋糕”。

        “对于已经使用了节能技术的好的供热单位,通过供热计量之后,他的‘蛋糕’可能会大一些,但是还要切走一部分给用热方。进一步推动供热计量及供热节能,需要依靠市场机制、价格机制、热费缴费机制、供热体制、监管机制等多种手段,需要有个过程。”赫迎秋指出。

        亟待市场化变革与监督机制

        供热计量改革如此艰辛,亟待实现供热体制的市场化变革以及执行强有力的监督机制。

        “供热计量是运用市场机制促进供热节能的有效手段,但是现在的供热体制也没有达到完全的市场化机制,缺乏有效的监管手段和约束机制,在这种大背景下,推动供热计量改革工作,有难度是必然的,我们也在积极想办法克服困难,解决难题。”赫迎秋指出。

       上世纪70年代,前西德用3年时间就完成了强制性的 热计量收费制度的推行,因为在强制推行之前,前西德的供热体制就已经完全是市场化的体制和相对竞争性的体制。对于大的房产主来说,是在比较区域供热、分户 电采暖、分户燃气采暖等方式的成本和价格后,选择一种经济的供热方式,各种供热方式完全是自由竞争,迫使供热公司为了在竞争中生存,不得不搞好企业管理、 加强成本控制、搞好服务,以使其热价具有竞争性。

        “中国供热企业缺乏统一的行业规划,市场分割严重,供热企业资质差异较大,条块分割现象较为严重,这些因素是效率低下的根源所在,也影响了规模经济的实现。”供热行业一位专家表示。

       据了解,“十二五”期间,北京将启动供热企业改革,让挂在各个政府部门、机关单位名下的供暖企业转制,实行企业化运作,届时居民的供暖效果将由行业主管部门直接管理。

       至于供热行业的监督机制,在中国是欠缺的。

       当前,中国没有国家层面的资质管理。之前,中国集中供热的行政审批受到原国家建设部于1996年7月1日颁布的名为《城市可燃气体以及集中供热企业资格证书的行政法规》的第51号令所管制。

       但到了2004年6月29日,住建部颁布了第127号指导文件,废除了之前颁布的第51号令。在第51号令之后,政府部门再也没有推出集中供热企业行政管理资质的相关后续政策。自那开始,再也没有出现国家层面的行政许可立法。

        “缺乏监管和约束机制,供热单位可以说,‘我不做节能,你能拿我怎么着’,国家2004年取消了准 入和退出机制,但是,供热既然需要精细化管理,就应该要有一定的资质要求,现在北京有1700多家供热单位,其中包括大量新建的非专业化的供热单位。如果 能够从国家政策层面出台资质管理办法,将有助于尽快提高供热行业整体管理水平,对供热计量收费改革、节能减排和供热服务水平的提高都具有重要推动作用。” 赫迎秋表示。


[编辑:王丹]

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